مقالات وآراء حرة
الجمعة 4/9/ 2009
تخطيط الموازنـــــة الفدرالية
2010 - 2014د.كمال البصري
kamal@field.net
تسعى الدراسة تقديم منهجية لاعداد موازنة للاعوام الخمس القادمة ، وبالاخص معالجة شحة التخصيصات الاستثمارية. تستهدف تحقيق خفض البطالة بمعدل 9 %، وزيادة نسب نمو الناتج المحلي بمعدل 12 % ، من خلال تعزيز سيادة القانون وتلبية متطلبات التربية والتعليم وتمكين الاجهزة الامنية والقضائية بناء قدرارتها الفنية ومعاجة الفقر والبطالة وزيادة انتاج الخدمات الحكومية بشكلها المطلوب من خلال الاستثمارات الوطنية والاجنبية، واعادة هيكلة القطاع العام.
اولا: الحاجة الى رؤيا لستراتيجية الموازنـــــة الفدرالية 2010 - 2014
يواجه العراق تحديات عديدة، وقد كشفت ممارسات اعداد الموازنة الفدرالية قصور تناول تلك التحديات من خلال اعداد موازنة سنوية، ومن هذا تأتي هذه الدراسة كمساهمة للجهود التي تقوم بها المؤسسات الحكومية. تهدف الى عرض موجز لمنهجية في تخطيط الموازنة: من خلال تحديد الاولويات الاستثمارية القطاعية وطريقة ردم الفجوة الاسثمارية، ومعالجة للنقص الحاد في الخدمات الحكومية في ظل سيادة القانون.
يعاني العراقي من جملة من الصعوبات منها : رغم التحسن النسبي فأن نسبة الفقر لازالت عالية (ا3%) ، وان نسبة البطالة 18% ، وهناك تقهر في هيكل الناتج المحلي الاجمالي يتجسد بظمور القطاعات الرئيسة كالزراعة والصناعة. وقد ادت هذه المشكلات الى ضعف حصة الفرد من الناتج المحلي الاجمالي الى (3000$) سنويا. ان لزيادة السكان وانحسار الارض الصالحة للزراعة، اخذ العراق بان يستورد اكئر 85% من المواد الغذائية واكثر 90% من المواد الرأسمالية.
كما ان من التحديات التي يواجهها العراق هي:
1. سيادة القانون: بالرغم من التطور الملحوض في الجانب الامني، فلا زال فرض سيادة القانون في جوانب اخرى يحتاج الى التقدم الضروري. على سبيل المثال لا زالت مظاهر الفساد الاداري والمالي تنعكس سلباً على الاداء الوظيفي وتجعل العراق بيئة غير جاذبة للاستثمارات الاجنبية، او حاضنة للمبادرات الاقتصادية الخاصة.
2. طبيعة القوانين وتقاليد العمل التي تقف حائلاً عن الاداء السليم في كل من القطاع العام والخاص. بل حافزا لمظاهر الفساد. ونجد ذلك واضحا في ضعف نسب الأداء في تنفيذ المشاريع الحكوميةالاستثمارية (على سبيل المثال).
3. الالتزامات الدولية التي تلزم العراق التعامل مع (مثلا) موضوع الديون والتعويضات، بالاضافة الى الاتفاقيات الاخرى الضرورية لتأهيل العراق ان يكون عضوا في المجتمع الدولي.
4. تطبيق سياسة الاصلاح بشكل يتناغم مع متطلبات دخول العراق لمنظمة التجارة الدولية وصندوق النقد الدولي والعهد الدولي. فلا زالت جهود اعادة هيكلة القطاع العام متلكئة ، ولا زال القطاع الخاص فقيرا (ماديا ومعرفيا).
5. معالجة النقص الحاد في الخدمات الحكومية، كالكهرباء والماء والنقل ... الخ. اذ يعاني افراد المجتمع العراقي بدرجات مختلفة من هذا النقص والذي يساهم في مستوى المعيشة. وللمزيد عن خصائص الاقصاد العراقي ومعاناة المواطن.
6. لازال الملف الاقتصادي يدار بالمعيار السياسي، ويتضح ذلك في طبيعة القرارات التي تتخذ، ولعل ابرزها ظاهرة تخطيط النفقات التشغيلية واستمرار اختناقات الخدمات الحكومية. ان ما يجري اقرب بالوصف " ان شراء السمكة اولى من شراء الصنارة. كمال لا زال الصراع السياسي مصدرا لتعطيل تشريع القوانين الاقتصادية الضرورية.
7. سببت الازمة المالية العالمية هبوط حاد في الايرادات النفطية وانعكس الامر بشدة على سياسة الانفاق الاستثماري. الا ان المؤشرات العالمية الحالية تؤشر الى بوادر البدء في تحسن الوضع الاقتصادي في أمريكا. وتتلخص اخر توقعات المؤسسات الدولية لعام 2010 كما يلي:النسب المئوية لتطور المؤشرات الاقتصادية (عالميا)
السنوات 2007 2008 2009 2010 معدل نمو الناتج المحلي
العالم 5 3 1.7 2.3 الولايات المتحدة الامريكية 2 1 2.5 1.4 الدول الاوربية EU27 2.9 0.8 4.4 0.5 سعر الصرف
¥:US$ 117.8 103.4 96.1 94.8 US$:€ 1.369 1.47 1.358 1.385 SDR:US$ 0.651 0.629 0.655 0.648 اسعار السلع
النفط Brent; US$/b 72.7 97.7 59 70 السلع غير النفطية %change in US$ terms 20.8 13.1 -26.7 5.9 المواد الغذائية والمشروبات % change in US$ terms 30.9 29.5 -21.9 3.5 المواد الاولية الصناعية % change in US$ terms 11.2 -5.1 -33.9 10.2 المصدر: مجلة الاقتصادي شهر اب 2009
ان المؤشرات (اعلاه) تشير الى تحسن توقعات الناتج المحلي الاجمالي، ومن ثم تحسن الاسعار وبضمنها اسعار النفط. لاشك ان لهذه التوقعات اثار على كلفة مكونات البطاقة التموينية واسعار السلع والخدمات المستوردة وعلى قيمة الايرادات النفطية ، الامر الذي يدعونا لتخطيط الموازنة للاعوام القادمة في ضوء تلك المؤشرات.
وبعد تتناول تشخيص التحديات الاقتصادية وغيرها والتي يواجهها الوطن والاسس التي يجب ان تبنى عليها الموازنة، نأتي في القسم الثاني لدراسة منطلقات تخطيط موازنة 2010 – 2014 والتي تشمل تخطيط الايرادات والنفقات، وثالثا: اعداد الموازنة الفدرالية.
ثانيا: منطلقات تخطيط موازنة 2010 – 2014
سوف ننطلق في تخطيط الموازنة بهدف تحقيق اهداف محددة : خفض البطالة بمعدل 9 %، زيادة نسب نمو الناتج المحلي بمعدل 12 % . سوف نتناول على التوالي: تخطيط الايرادات الحكومية، وتخطيط الانفاق الاستثماري، والانفاق التشغيلي.
أ. تخطيط الايرادات او مصادر الانفاق الحكومي:
1. الاستغلال الأمثل للثروة النفطية: بات من الواضح اهمية تنمية العوائد النفطية، وعليه نعتقد انه من خلال العمل على الاسراع بتأسيس شركة النفط الوطنية (على اسس تجارية بحته)، ومن خلال توفير اطار قانوني لاستغلال الثروة النفطية يضمن الاستفادة الحقيقية من الشركات الاجنيية. فإن ابقاء الامر على ما هو عليه يعني استمرار تخلف العراق واتساع الفجوة بين العراق وبين اقرانه من الدول المجاورة. في دراسة سابقة وجد الباحث ان الابقاء على التقنيات والاساليب السائدة في استغلال الثروة النفطية سوف يطيل من المدة الزمنية الضرورية لبناء البنى التحتية (15-20 عاما).
2. اصدار السندات الحكومية: هناك ضرورة لامتصاص السيولة النقدية لأغراض الاستثمارات الحكومية عن طريق اصدار السندات الحكومية.
3. القروض: من صور تمويل الموازنة هي القروض المستحصلة من المؤسسات المالية (كالصندوق النقد الدولي) ، او من خلال انشاء مصارف استثمارية (او مصارف تنمية اقليمية تهدف الى العمل على تنمية الاقاليم وتمويل مشاريع معينة التي يمكنها من القيام بها دون الرجوع الى الموازنة العامة، ويمكن ان تنظم هذه المصارف على اساس المشاركة بين حكومة الاقاليم او المحافظات وبين القطاع الخاص).
4. او تبني اسلوب مشاركة القطاع الخاص للعام: من الضروري اعتماد تمويل المشاريع العامة بالاستفادة من خيار "المشاركة بين القطاع العام والخاص" (PPP) او خيار ما هو معروف "بعقد البناء –التشغيل – الإعادة" ، الذي إشتهر بإسم الـBOT . وهو عقد تعطي الجهة الحكومية بموجبه القطاع الخاص إمتيازاً بإنشاء مرفق محدد وتشغيله ومن ثم إعادته في أجل متفق عليه ، ويكون القطاع الخاص حينها قد إستعاد التكلفة وحقق أرباحاً. وقد تم إستنباط أشكال تعاقدية مختلفة من هذا النوع، وان هذه العقود يمكن تطبيقها في تأهيل المرافق العامة كالمستشفيات او تشييد مرافق جديدة (وهذه الخيارات قد تكون بديلا عن الاقدام على الخصخصة في المشاريع التي تخطط الدولة لخصخصتها كالاسواق المركزية او الصناعات الغذائية او الجلدية).
ب) تخطيط الانفاق الاستثماري
بسب شحة التخصيصات الاستثمارية، نجد من الضروري تقسيم الانفاق الاستثماري الى انفاق ذو اولوية اولى ، واخر ذا اولوية ثانوية. وانطلاقا من التحديات التي سبق الحديث عنها نقترح توزيع الاستثمارت بالشكل التالي:
• القطاعات ذات اولوية من الدرجة الاولى: نقترح توزيع التخصيصات المطلوبة على الخمس سنوات بشكل تنازلي (وفقا للطاقة الاستيعابية بكل قطاع) لغرض تحقيق الاولويات التالية:
1. زيادة الانتاح والتصدير النفطي لغرض توفير السيولة النقدية لتمويل المشاريع .
2. توفير الطاقة الكهربائية والوقود الضروري لتلبية حاجة المواطن والمشاريع الاقتصادية
3. التوسع في التربية والتعليم العالي افقيا وعموديا بما يكفل تحقيق سيادة القانون وخلق التنمية البشرية الساندة لتنمية الاعمار.
4. رفع مستوى الانتاج الزراعي والاهتمام بالاستثمار في مشاريع الري، لغرض توفير فرص عمل و مواد غذائية، ومن ثم قيام صناعات زراعية.
• القطاعات ذات الاولوية من الدرجة الثانية: نقترح توزيع التخصيصات المطلوبة على الخمس سنوات بشكل تصاعدي لتحقيق:
5. تحسن في الخدمات الحكومية (كالصحة، والاسكان، والبلديات) ومن ثم رفع مستوى معيشة المواطن
6. تحسين اداء القطاعات الانتاجية الواعدة واعادة تأهيلها من خلال تبني اسلوب مشاركة القطاع الخاص للعام.
ج. تخطيط الانفاق التشغيلي:
مستقبلا ان الحكومة يجب ان تتبنى مبدأ ربط زيادة الاجور والمرتبات بالانتاجية، وان تتبنى سياسة اعالة الافراد من خلال شبكة الحماية الاجتماعية. وبهذا تستطيع الحكومة احتواء مشكلة تضخم الاجور وجعل العراق ارض تنافسية مناسبة للاستثمار.
ثالثا: اعداد الموازنة الفدرالية مقترح موازنة 2010 – 2014
في هذا القسم سوف نلجأ الى صياغة المنطلقات (التي تم التحدث بها سابقا) بلغة رقمية.
1. تخطيط الايرادت الحكومية:
أ) الايرادات النفطية: تم وضع الافتراضات التالية بخصوص كمية الصادرات النفطية واسعارها وفق قراة امكانية الانتاج والتصدير المحلية، ووفق مؤشرات السوق الاقتصادية العالمية.تقديرات الايرادات النفطية 2010 -2014 بالمليون
السنوات 2009 2010 2011 2012 2013 2014 الاسعار المتوقعة $ 50 60 65 72 77 82 حجم الانتاج (بالمليون) 2.5 2.7 3.0 3.3 3.5 3.7 حجم الصادرات (بالمليون) 2.0 2.3 2.5 2.7 3.0 3.2 الايرادات النفطية (بالمليون) 36,000 49,680 58,500 69,984 83,160 94,464 ب) الايرادات غير النفطية:
كانت ولازالت الايرادات غير النفطية لا تتجاوز 10% من الايرادات العامة، ونتوقع مستقبلا ان تنمو نموا ضعيفا من خلال العمل على تطبيق نظام التعريفة الكمركية (الذي لا زال ينتظر التشريع) ومن خلال زيادة كفاءة جباية الرسوم. وتقدر هذه الايردات حاليا بحدود 4 مليار. ولاغراص تخطيط هذه الايرادات سوف نفترض ان تنمو بمعدل 10% سنويا.
1. تخطيط النفقات العامة:
أ. النفقات التشغيلية:
في السابق ولاسباب غير اقتصادية تم زيادة التخصيصات التشغيلية حتى اصبحت عبء مستمر على الموازنة. وعلية فأننا مستقبلا نرى ضرورة ربط اي زيادة في الاجور بزيادة الانتاجية، ولاغراض التضخم في الاسعار والتوسع في الاتفاق التشغيلي، فأننا نقترح زيادة النشغيلية بمعدل 10% سنويا.
ب) النفقات الاستثمارية:
في دراسات سابقة لوزارة التخطيط تم تحديد الانفاق الاستثماري (بالحد الدنى) الضروري لاعادة الاعمار 187 $ مليار. وهي موزعة على القطاعات التالية:تقديرات الاستثمارات المرغوب بها 2010 -2014 بالمليون
الصناعة الاتصالات التعليم الزراعة الموارد المائية التشييد الماء والصرف الصحي تطوير الأقاليم والمحافظات الصحة الكهرباء النقل القطاع النفطي الإسكان 4,000 1,500 3,200 6,000 5,500 6,000 8,000 12,000 15,000 18,000 30,500 15,000 56,000 واذا ما صحت هذه التقديرات، فاننا نستطيع ان نقترح تخطيط للانفاق الاستثماري بحسب الاولويات (ذات الدرجة الاولى والثانية). ولغرض احتساب التخصيصات الاستثمارية، فقد تم اقتراح حسابها على اساس 30% من الايرادات العامة. غير ان هذه التخصيصات لا تغطي النفقات الاستثمارية، من هنا تأتي اهمية الاستفادة من تمويل الاستثمارات بالطريقة التي اشرنا لها في القسم الثاني (القروض).
تقديرات الموازنة 2010 -2014 بالمليون
السنوات 2009 2010 2011 2012 2013 2014 الايرادات النفطية 36,000 49.680 58,500 69,984 83,160 94,464 الايرادات غير النفطية 4,000 4,400 4,840 5,324 5,856 6,442 اجمالي الايرادات 40,000 54,080 63,340 75,308 89,016 100,906 التخصيات الاستثمارية 12,728 16,224 19,002 22,592 26,705 30,272 التخصيصات التشغيلية 45,888 50,477 55,524 61,077 67,185 73,903 العجز 18,616 12,621 11,186 8,361 4,873 3,269 حيث ان اجمالي الايرادات يمثل الايرادات النفطية وغيرها، وان التخصيصات التشغيلية والاستثمارية جرى احتسابها كما تقدم، اما الاستثمارت المرغوب بها فأنها التخصيصات الضرورية لاعادة الاعمار والتي اعلنت عنها وزارة التخطيط، واما القروض الاستثمارية فهي تمثل الفرق بين الاستثمارات المرغوب بها وبين التخصيصات الاستثمارية.
ان تناول التحديات الاقتصادية بهذا النهج سوف يعمد على توفير التخصيصات لمعالجة النقص في الخدمات الحكومية. ولكن يبقى تخطيط الموازنة شئ وكفاءة ادارة الملف الاقتصادي شئ اخر.
02-08-2009