| الناس | الثقافية |  وثائق |  ذكريات | صحف | مواقع | للاتصال بنا |

موقع الناس .. ملتقى لكل العراقيين /  ديمقراطي .. تقدمي .. علماني

 

 

د. كامل العضاض
kaladhadh@yahoo.com

 

 

 

الثلاثاء 25/1/ 2011

 

  ملاحظات موجزة عن ملاحظات الدكتور أحمد إبريهي
نائب رئيس البنك المركزي العراقي، حول الموازنة العامة للحكومة العراقية، لعام 2011
 

د. كامل العضاض

نشر الدكتور أحمد إبريهي، نائب رئيس البنك المركزي العراقي، مقالا يسجل فيه بعض الملاحظات الإنتقادية للموازنة المالية العامة، لعام2011، التي أعدتها الحكومة العراقية وأحالتها الى مجلس النواب للمصادقة عليها، (أنظر الموقع الذي نشر المقال في نهاية مقالنا هذا)، كما تم تداول المقال من خلال شبكة المنتدى الإقتصادي، تحت التأسيس، وهنا نحن نحاول مناقشة ملاحظات الدكتور إبريهي، بإعتبارها ملاحظات حصيفة وموضوعية.

كنت، في الواقع منهمكا في قراءة وثيقة خطة التنمية الوطنية للأعوام 2010-2014، التي أعدتها وزارة التخطيط المحترمة، فوجدت بأن الموازنة العامة لعام 2011، تمثل، زمنيا، خُمس هذه الخطة الوطنية، متوسطة المدى. أما من حيث حجم ونوعية المشاريع الإستثمارية التي تضمنتها، فهي تشكل ما يقرب من 15% من مجموع الإستثمارات المخططة في الخطة الخمسية، آنفة الذكر، والبالغة 186 مليار دولار. ولكن الموازنة العامة هذه، تشمل أيضا حجم الإنفاق الإستهلاكي الحكومي الجاري لمواجهة نفقات التشغيل الحكومية ونفقات الخدمات والرعاية، وغير ذلك في عام 2011. وعليه، فالموازنة العامة تشمل الإنفاقين الإستثماري والجاري. وهنا تكمن مشكلة تتعلق بإدارة ومعالجة الفصل بين الإنفاقين، بمعايير محددة، تتصل بالعوائد المباشرة لهما، بالمعنى الواسع. 

وعلى أية حال، ولكي لا نتشعب في ملاحظاتنا بعيدا عن مقال الأستاذ إبريهي،(1)، وذلك لأن مناقشتنا للخطة الوطنية تعد الآن بإطار فكري تنموي أشمل لا يقتصر على المواصفات الفنية لهيكل الموازنة ومقدار إتساقها المنطقي، ومقدار تلبيتها لبعض الشروط التنموية المتعددة. وعلى ذلك، نوجز ملاحظاتنا بخصوص الموازنة فقط، كالآتي؛

1.  تضمنت ملاحظات الأستاذ إبريهي إثنتا عشر نقطة رئيسة، بلورناها، أدناه، كما فهمناها بإختصار، وسنناقشها مفصلا، لاحقا؛

1)    أن هيكل الموازنة مختل، وهناك خلط في بعض مفاهيم بنودها الأساسية؛

2)    ليس هناك ربط بين الكلفة والأداء، وبغياب تقسيم وظيفي للنشاط الحكومي؛

3)  تبيّن التخصيات المالية، ان ما يصيب الزراعة والصناعة منها هو قليل وأقل مما يوجّه للخدمات، بينما وجب التركيز على البنى الإرتكازية الزراعية، كالبزل والري وإستصلاح الأراضي، الخ.، وترك نشاط الطاقة للقطاع الأجنبي؛

4)  عدم كفاءة التنفيذ وبطئه، بما يؤدي ليس فقط الى زيادة التكاليف، بل الى تجميد موارد مالية لحين إكمال المشروع في سنوات لاحقة؛

5)  كثيرا ما تُخفض التكاليف على حساب تردي النوعية، أو تحوير أو تغيير مواصفات المشروع، بإنحراف عن أهدافه التنموية؛

6)    لم تُجرى مقارانات بين الكلفة "المعيارية" للمشروع وكلفته الفعلية بعد إكماله؛

7)  يبدو بأن العلاقة بين المستوى العام للأسعار والطاقة الإستيعابية، ومقدار الإختناقات في العرض مقابل الطلب، لم تُدرس من حيث آثارها التضخمية؛

8)  لم تُدرس إحتياجات الموازنة الى كل من العملة الأجنبية والعملة العراقية، كي تستخدم أدواتها المالية لتحصيل الأخيرة، والنقدية لتحصيل الأولى؛

9)  لم تُدرس تكاليف مكونات المشروعات والدفعات النقدية المطلوبة للتسديد، في ضؤ جدول للتدفقات النقدية، حسب كونها محلية أو أجنبية، وحسب دراسات جدوى إقتصادية فنية؛

10) غياب مفهوم الإدارة النقدية لتمويل الموازنة، فحسابات الحكومة في المصارف، قد تتضمن مستحقات غير مدفوعة أو موقوفة، مما لا يجعلها نقدا متاحا، بل هي الأرصدة التي يجب مراقبتها وتحليلها؛

11)  هناك إختلافات بين سعر النفط المعتمد لتقدير الإيرادات من صادرات النفط الخام والأسعار العالمية الفعلية للنفط المصدر فعلا؛

12)  يتحجج البعض بأن تخصيصات الموازنة للمشاريع يجب أن لاتكون كبيرة بسبب الفساد المالي والإداري!
 

حسب فهمنا لمقال الأستاذ إبريهي، حاولنا إعادة صياغة بعض تعبيراته الناقدة، بهدف تحقيق وضوح أكثر لتعقيبنا اللاحق عليها. والحق يقال، أن ملاحظاته الملخصة أعلاه، كما فهمناها، هي فعلا ملاحظات حصيفة ومناسبة، عموما، ولكن لابد من التوضيح او الإختلاف في بعضها، كما عُرضت، وليس كما يمكن أن تُفسر، وليس في إختلافنا هنا أي إفتراق عن الجوهر الذي يجمعنا معا. ولابد من القول بأن النقاط أعلاه تنطوي على تفاصيل فنية غزيرة، لم يتناولها الأستاذ إبريهي، ربما، حرصا منه على الإيجاز، ولست بصدد تفصيلها هنا أنا بدوري لنفس السبب، ولكني سأفعل في دراستي القادمة عن خطة التنمية الوطنية الخمسية.
 

2.    تفصيل ملاحظاتنا:

1)      تتألف موازنة الحكومة العامة، لأية دولة، من جانبين، ينبغي تطابقهما حسابيا، جانب الإنفاق وجانب الإيرادات، والفرق بينهما قد يتمثل بفائض أوعجز. ولكن الإنفاق على نوعين، الأول جاري والثاني إستثماري، أما الإيرادات فتتنوع حسب نوع الإيراد، ضريبي وغير ضريبي. والمفروض، حسب النظم الإحصائية الدولية، مثل نظام إحصاءآت الحكومة العامة للأمم المتحدة، (2)، أن تكون هناك حسابات للحكومة العامة مستقلة عن حسابات مؤسسات ومشاريع القطاع العام التابعة لها. فهناك حساب للإنتاج، وحساب لتوليد الدخل وحسابات لتخصيص وتوزيع دخل الحكومة الأولي والثانوي والمتاح، وحساب للتمويل وحساب لرأس المال، وحساب للميزانية العامة. لو تيسر وجود مثل هذه الحسابات لتم تجنب الإختلاط بالمفاهيم، ما بين الجاري والإستثماري والتحويلات، بنوعيها الجارية والإستثمارية. فالحديث عن تعويضات الحرب، هل هي مصاريف جارية؟ هل هي تحويلات؟ هل هي خسائر رأسمالية؟ الأخ إبريهي إقترح إستبعادها نهائيا، وهذا لايجوز، لأنه سيعيق توازن الموارد مع الإستخدامات. ولكن النظام الدولي للحسابات القومية يوصي بمعاملتها كخسائر راسمالية، في الحساب المالي للحكومة العامة. ونتفق مع الأستاذ إبريهي بأن شمول نفقات إنتاج وتصدير النفط الخام في جانب إنفاقات الحكومة الجارية، مخطؤ، حسب التوصيات الدولية، وذلك لأن ما يُشمل هنا هو فقط تكاليف تشغيل وزارة النفط، أما عمليات إدارة وتشغيل آبار النفط، فيجب أن تذهب الى حسابات شركات النفط الوطنية التي يجب أن تكون مستقلة عن حسابات الحكومة العامة.

   أما العجز المخطط  في الموازنة، كما أشار الأخ أحمد، بمقدار 14 ترليون دينار، او ما يساوي 12 مليار دولار، فيشكل 18% من الإيرادات المتوقعة، فهذا سوف لا يُعالج بإقتراض قصير الأمد أو بسياسات نقدية، بل بسياسة مالية قادرة على زيادة وتنويع الإيرادات، وإلا فإنه سيصبح عجزا بنيويا ومُدِلا على قصور في تصميم الموازنة العامة أساسا.

    كما ان إستحواذ فقرة الرواتب والأجور على 37% من النفقات التشغيلية، يشير الى تضخم في حجم العمالة في القطاع الحكومي، وهي نسبة عالية، وربما تعود لتدني تقنية الإداء الوظيفي في هذا القطاع. وتعتبر هذه الفقرة أهم بنود حساب الإنتاج في القطاع الحكومي. أما فقرة الإعانات النقدية للفقراء، ومخصصات البطاقة التمويلية،وتعويض خسائر منشآت القطاع العام، فهذه تحويلات جارية، وقد تتضمن تحويلات رأسمالية، ولا تدخل في حساب الإنتاج، إنما في حساب التوزيع الثانوي لدخل الحكومة العامة أو في حسابها المالي. بينما مشتريات الحكومة ومبيعاتها، فتدخل في حساب الإنتاج.

2)       ان الربط بين الكلفة والأداء هو من أهم مستلزمات الرشاد الإقتصادي عند إعداد الموازنة المالية العامة. ولكن الأخ إبريهي يعزو ضعفه لغياب التقسيم الوظيفي السليم لنشاطات الحكومة العامة. ولكن من المعروف ان موازنة الحكومة العامة لها تبويبان، الأول هو حسب نوع النفقة والإيراد، والثاني حسب وظائف الحكومة الموزعة بين وزارات وهيئات ومجالس وحكومات مركزية وفدرالية ومحلية، وعليه فالتقسيم الوظيفي موجود، ولكن الربط بين الكلفة والأداء يتطلب وجود معايير قياسية فنية لهذا الغرض. ولعل قياس علاقة الكلفة بالأداء في النشاط الخدمي الحكومي هو الأصعب والأكثر تعقيدا، لاسيما وأن هناك شحة واضحة في وجود مختصين في هذا المجال القياسي المهم في أجهزة الحكومة العامة. وفي هذه النقطة أورد الدكتور أحمد نقاط تتعلق بتغيير طرق توريد السلع للحكومة وعقود الخدمة والإنتفاع من عائدات النفط إجتماعيا، ولكنا لم نفهم المقصود بها، إذ هو لم يجلي معانيها.

3)  ينبغي أن يخضع توزيع التخصيصات المالية الإستثمارية بين النشاطات، (القطاعات)، الإقتصادية والخدمية في الإقتصاد العراقي الى إستراتيجية تنموية عليا، تقوم على أساس التشخيص البنيوي للإقتصاد العراقي الكلي، بإعتباره إقتصادا ريعيا تابعا وخاضعا لتأثيرات التجارة الدولية في مجال سلعة النفط الخام، بصورة أساسية. كما ينبغي تشخيص إمكانيات وقدرات كل من القطاعات، الخاص والأجنبي والمختلط، وبصورة واقعية، وليس على أساس التمني أو التفائل غير المعزز بدراسات علمية لواقع وظروف هذه البلاد الإقتصادية والسياسية والإجتماعية. عندئذٍ سنجد ان الدعوة الى تخصيص قطاع الطاقة، وتركها للقطاع الأجنبي، وبالذات في نشاط إستخراج وتصدير النفط الخام والغاز، هي دعوة لا تتوائم وواقع وهيكلية الإقتصاد الريعي العراقي، فالفوائض من تصدير النفط الخام هي الملاذ الحقيقي الوحيد للنهوض بالقطاعات أو النشاطات غير النفطية، كالزراعة والصناعة، وغيرها من القطاعات السلعية. وعلى ذلك، كان لابد، في هذه المرحلة، نظرا لوجود ضعف كبيرفي إمكانيات القطاع الخاص، وتناقض في المصالح مع القطاع الأجنبي، من إعطاء أولوية للإستثمار وتحريكه في القطاعين الصناعي والزراعي، بصفة خاصة، وذلك ليس بالضرورة عن طريق الإستثمار الحكومي المباشر، إنما عن طريق تشكيل شركات قطاع عام، او شركات عمومية، مفتوحة للإكتتاب العام، أو عن طريق قطاع مختلط، أو حتى تعاوني. أما القبول بتخصيص متدني لهذين القطاعين السلعيين غير النفطيين، فهو امر ينم عن غياب رؤية تنموية للخلاص من الإرتهان الى إقتصاد ريعي تابع، ومهدد بالمدى الزمني الباقي لحينما تنضب فيه الموارد النفطية والغازية، أو يتم إحلال بدائل عنها في السوق العالمية.

4)       ان تدني كفاءة التنفيذ يعني تدني نسب التنفيذ وإطالة أمد المدة اللازمة لتنفيذ المشروع، ويؤدي ذلك الى زيادة الكلفة وضياع فرص الإستثمار، وهنا نحن نتفق مع الأخ أحمد، ولكن عدم إكمال المشروع لا يعني ضياع للموارد المستثمرة، بل أن المشاريع تحت الإنشاء، تُحسب ضمن التكوين الرأسمالي، وبالتالي تُحسب ضمن الناتج المحلي الإجمالي و لاتذهب هدرا. إنما فرصة كلفة الإستثمارهي التي تصبح عالية، من الناحيتين الزمنية، والزمن هنا كلفة، والمالية، وهذه هنا فوائض متاحة من قطاع نفطي سينضب مستقبلا، وهذا ما يشكل ضعفا خطيرا في كفاءة إستخدام الموارد المتاحة،

5)       بالنسبة الى موضوع تخفيض تكاليف المشاريع عن طريق تخفيض نوعيتها أو تعديل أو إستبدال مواصفاتها، فهذه إجراءآت إلتفافية ضارة وهازمة للأهداف التنموية، بل وهادرة للموارد، وهنا نحن نتفق، تماما، مع الأخ إبريهي، ولكن كان من المفيد لو تيسر له أن يفيدنا بمعلومات فعلية من أرض الواقع لمشاريع نفذت بهذا الأسلوب، وإن كنا لانشك في ذلك، من خلال متابعاتنا لسير التنمية في العراق.

6)       يعزو الأستاذ إبريهي فشل التخصيص لبعض المشاريع الى عدم إجراء مقارنات ما بين الكلف "المعيارية" وكلف التنفيذ الفعلية. نعم، ولكن، ما هو المقصود بالكلف المعيارية؟ هل هي الكلف النظرية، أم هي ما تسمى بأسعار الظل،shadow prices؟ فأسعار الظل تعبر عن كلفة فرصة الأستثمار، أي الكلفة التي يتحملها الإقتصاد نتيجة توجيه طاقته الإنتاجية لهذا المورد دون غيره من موارد متاحة أو بديلة. كأن تقول هل من الأفضل أن أستورد سلعة معينة أم أن أنتجها بنفسي هنا؟ وفي هذه الحالة، تأخذ أسعار الظل بإعتبارها العوائد المباشرة وغير المباشرة المقابلة للكلفة المقدرة، مثل عائدها المستقبلي وليس الآني فقط.

7)       نتفق، مرة أخرى، مع الأستاذ إبريهي بأن الموازنة لم تصمم مشاريعها وما يترتب عليها من تخصيصات على أساس دراسة مستويات الأسعار العامة، وحجم الطاقة الإستيعابية، مقابل حجم الطلب المتزايد، وما قد ينشأ عن ذلك من تضخم نقدي أو إرتفاع مستمر بالأسعار. نعم، ولكن المخطط الحصيف، ينبغي أن يأخذ هذا الأمر بالحسبان عن طريق الأدوات المالية والنقدية والتجارية للسيطرة على كل من العرض والطلب على السلع أو الخدمات التي ستنشأ، كنتيجة لزيادة القوة الشرائية للمستهلكين خلال مدة إنشاء المشاريع، بسبب ضخ مداخيل بدون زيادة العرض في البضائع والخدمات.

8)       نتفق أيضا مع ما ذهب إليه الأخ إبريهي بأن الموازنة لم تحدد إحتياجات المشاريع من العملات الأجنبية والعراقية، وذلك لأنه لغرض التخلص من تبعات التضخم النقدي ينبغي الحصول على العملة العراقية بإدوات مالية، أي من خلال الضرائب والعوائد والأيرادات المختلفة، وليس عن طريق طبع النقود أو الإقتراض من المصارف. أما العملات الأجنبية فيجري تحصيلها من المصارف والبنك المركزي بوسائل نقدية تحويلية معروفة.

9)       نعم، وهنا نتفق مع الأستاذ إبريهي، فالمفروض أن تكون جميع مشاريع الموازنة المقترح تنفيذها قد خضعت الى دراسات جدوى، فنية وإقتصادية وإجتماعية وبيئية، وأنها أُعدت بموجب جداول للتدفقات النقدية، سواء كانت كتسديدات للمقاولين، أو كعوائد نقدية متوقعة بعد إكمال المشروع، مع تحديد نقطة التعادل،Break-even Point.

10)    ولعل النقطة المتعلقة بغياب الإدارة النقدية الصحيحة،Cash Management، التي أشار إليها الدكتور أحمد تتطلب ما يسمى بالتخطيط النقدي لتنفيذ المشاريع، حيث تدرس الأرصدة المتاحة بشكل ديناميكي مستمر لأن التدفق النقدي يتغير ويتأثر بإجراءآت التنفيذ وإجراءآت المصارف والتحويل ومواعيد التسديد الفعلي، وما شابه. وهذه نقطة مهمة ينبغي أن ينتبه لها المخططون على كل المستويات، الكلية والقطاعية والجزئية.

11)    كما نؤيد، تماما، ما اشار إليه الدكتور أحمد، بأن تصورات واضعي الميزانية عن أسعار النفط الخام المصدر للأسواق العالمية هي إفتراضية، اي تعتمد اسعار للنفط الخام لا وجود لها في الواقع. وغالبا ما تكون مثل هذه الأسعار المفترضة أقل، ونادرا أكثر، من الأسعار المعلنة فعلا، وعليه، فإن موضوع التنبؤ بأسعار النفط الخام يتطلب إعداد دراسات إحصائية وتقويمات لحجوم الطلب على النفط الخام، على مستوى السوق العالمية، إذ لا يجدي تقديم مجرد تخمينات، هي عادة ما تكون متحفظة جدا، أو أحيانا ساذجة لا تفهم داينميكيات العرض والطلب في السوق العالمية بشكل صحيح، فوزارة النفط بحاجة الى محللين يفهمون الإقتصاد العالمي وتطوراته الديناميكية والمرتبطة بعوامل تقنية وكلفوية وحتى سياسية وإحتكارية.

12)    أما القول بأن الفساد الإداري والمالي الشائع لا يسمح بوضع تخصيصات مالية كبيرة للمشاريع في الموازنة العامة للحكومة، وهذا قول يبرر الفساد ويعطل التنمية في آن. ونتفق أخيرا وليس آخرا مع أخينا الدكتور احمد، بأن هذا الكلام مردود، فالمفروض أن نضع ما يكفي من الوسائل والأدوات لكشف الفساد وإزالته. وهنا نضيف، بأن أية خطة في العراق لا تضع في حسابها، تخصيصات، معززة بإجراءات، للحيلولة دون الفساد والهدر لتنفيذ المشاريع، هي خطة ساذجة.
 

وختاما أشكر الأخ أحمد، كما أشكر شبكة المنتدى الإقتصادي التي يشرف عليها الدكتور بارق شبر، لإتاحة هذه الفرصة لمناقشة هذا الموضوع الهام.

 

 

2011-01-23
بيروت

(1) http://www.alaalem.com/index.php?aa=news&id22=24298

(2) United Nations- System of National Accounts- United Nations, New York, 2008, and General Government Statistics, IMF, 2008.

 




 

free web counter

 

كتابات أخرى للكاتب على موقع الناس